Планируемые изменения законодательства в сфере ветеринарии

Вопрос о повышении эффективности системы обеспечения ветеринарного надзора и контроля, а, следовательно, пищевой и биологической безопасности, в условиях роста производства мяса и мясопродуктов в Российской Федерации актуален, как никогда.

Основой реформирования системы контрольно-надзорных и разрешительных функций во многих областях, в том числе и в области ветеринарии, является совершенствование законодательной базы, технологическое развитие ветеринарии и, в частности – ветеринарного надзора.

Негативные результаты предыдущей реформы

Время показало, что административная реформа 2004 г. была проведена автоматически, без учета особенностей функционирования ключевых элементов государственной ветеринарной службы, и не способствовала решению новых задач, встающих перед ней.

К негативным последствиям недостаточно продуманного реформирования можно отнести следующее:

·        единая госветслужба разделилась на 90 независимых служб и ведомств: Департамент ветеринарии Минсельхоза РФ, Россельхознадзор, 83 субъектовые службы, спецслужбы Министерства Обороны, МВД, ФСБ, ФСО, ФСИН.

·        в результате такой раздробленности Главный государственный ветеринарный инспектор России не имеет реальных полномочий по надзору за территорией страны;

·        выполнение полномочий ветеринарных служб субъектов РФ финансово не обеспечено;

·        произошло усиление монополии государственной ветеринарной службы в тех вопросах, которые могли бы решаться частнопрактикующими ветеринарными специалистами.

В ноябре 2011 г. Президент России Дмитрий Медведев признал, что предыдущие попытки перераспределить полномочия между федеральным центром и регионами были неудачными: «По сути, на регионы и муниципалитеты просто сбрасывали полномочия … возникает иллюзия, что теперь федеральная власть этим не занимается, а занимается регион. А как регион занимается? Никак не занимается, потому что нет денег» (РИА «Новости»).

Поправки, внесенные в конце 2010 г. в действующий Закон РФ от 14 мая 1993 г. N 4979-I «О ветеринарии», не улучшили ситуацию, потому что вертикали подчинения по-прежнему не существует, и потому нет ответственности конкретных лиц за действия или бездействие. По сути, теперь ответственность «размазана тонким слоем» по разным организациям, уровням и органам власти. Это совершенно не вписывается в одну из первостепенных задач административной реформы – четкое разграничение полномочий, потому что полномочия также размазаны, и разграничить их зачастую практически невозможно.

Вертикали, которая позволила бы принимать оперативные решения ответственным лицам в период объявленной болезнями войны, фактически нет. Поправки в действующий закон «О ветеринарии», описывающие порядок назначения и отстранения главных госветинспекторов субъектов РФ с должности, при всей ясности механизма, являются попыткой привести законодательство в юридическое соответствие в ущерб управляемости. На рис. 1 отражена схема назначения и отстранения с должности главного государственного ветеринарного инспектора субъекта РФ.

На схеме видно, что фактически Россельхознадзор (соответственно, и Главный государственный ветеринарный инспектор РФ) не имеют эффективных рычагов воздействия на главных государственных ветеринарных инспекторов субъектов РФ, не имеют полномочий по управлению на территории субъектов РФ. Иными словами, такая система госветслужбы не управляема.

Надо не забывать, что разговор идет о системе управления биологической безопасностью страны. Такие вопросы, как известно, без жесткой вертикали не решаются.

 Актуальные проблемы ветеринарии

Сторонникам дальнейшей передачи максимума полномочий Россельхознадзора на уровень субъектов федерации стоило бы изучить динамику распространения особо опасных болезней животных на территории нашей страны. Опасные болезни и вирусы объявили нам войну. Но в нашей армии сейчас нет главнокомандующего, или вернее, он есть, но ему не подчиняются многочисленные командиры, также никак не связанные между собой. У нас остается все меньше времени на воссоздание дееспособной, современной, мощной ветеринарной службы. А именно такой она должна быть, если возникает необходимость надежно защитить аграрный сектор и потребителей от внешних и внутренних угроз.

Планы выхода на внешние рынки с нашей животноводческой продукцией без возврата к единой государственной ветеринарной службе могут остаться пустыми мечтами.

Что же происходит сейчас в российской ветеринарной службе?

Идет чрезмерное администрирование из-за дублирования и пересечения полномочий. По вертикали, как было, сказано выше, служба раздроблена на несколько уровней, между которыми отсутствует необходимая взаимосвязь и должное взаимодействие. По горизонтали, государственную ветеринарную службу пытаются «разорвать» на несколько составляющих, исходя из объектов надзора. Санитарные вопросы якобы должны курировать только санитары в лице Роспотребнадзора, вопросы рыбы и рыбной продукции – только Росрыболовство. Можно предположить, что следующим шагом станет появление отдельной службы по надзору за пчелами?

Между тем, биологическая среда представляет собой единое целое, и попытки искусственно разграничить этот мир по полномочиям не приведут ни к чему хорошему.

В то же время, регионы, стремясь к собственной защите, закрывают свои территории от внешних угроз (ВУ), где ВУ представляет собой территорию, окружающую субъект федерации, а не страну в целом, как это должно быть. Такой экономический эгоизм субъектов РФ нарушает экономическую целостность всей страны.

Это сегодня является одной из ключевых причин распространения эпизоотий по стране и невозможности эффективной борьбы с болезнями. В этом случае работает принцип «слабого звена», когда территория страны защищена настолько, насколько защищен ее самый слабый регион. Кроме того, экономический эгоизм является причиной искусственного создания конкуренции между субъектами Российской Федерации, и возникновение для бизнеса множества необоснованных административных и иных барьеров.

Отсутствие единых подходов к решению актуальных проблем отрасли животноводства, таких как АЧС, утилизация биологических отходов, нелегальные производства, и других, приводит к неуправляемому распространению опасных заболеваний.

А ведь эпизоотическая ситуация в стране ориентирована на самое «слабое звено» с точки зрения эпизоотического благополучия. Таким образом, снижение благополучия даже в одном районе снижает уровень биологической защиты всей территории страны.

Все это приводит к тому, что инвестиции в животноводство и производство продукции из сырья животного происхождения становятся незащищенными и рискованными.

 Новые вызовы

В то же время в результате реализации Приоритетного национального проекта «Развитие АПК» и Государственной программы «Развития сельского хозяйства…» в аграрную отрасль страны в последние годы были вложены колоссальные средства – как государственные, так и частных инвесторов. Инвестиции только в птицеводство и свиноводство составили более 400 млрд руб. Динамика развития птицеводства и свиноводства говорит о необходимости развития экспорта продукции животноводства. Этот процесс уже начался, экспорт российского мяса и мясопродуктов в 2011 г. составил около 20,4 тыс. т, без учета стран СНГ. Основными направлениями будущего экспорта этой продукции могут стать страны Юго-Восточной Азии, Ближнего Востока и ЕС. Но возможность выхода на европейский рынок зависит, прежде всего, от качества и эффективности работы государственной ветеринарной службы. Страны ЕС оценивают нас в качестве потенциального торгового партнера именно с точки зрения способности обеспечить биологическую безопасность продукции в целом по стране. Для этого территория России должна быть благополучной в эпизоотическом отношении.

Консолидация стран в единое экономическое и биологическое пространство – общемировой процесс. Не исключено расширение границ Таможенного союза до границ ЕврАзЭс, в состав которого сегодня входят 6 государств: Беларусь, Казахстан, Кыргызстан, Россия, Таджикистан и Узбекистан. Статус наблюдателей при ЕврAзЭС имеют Украина, Молдова и Армения. Это означает, что будут усиливаться риски для АПК, и возрастет ответственность каждой из стран за общую безопасность.

Тем временем в последние годы мы видим, что болезни животных объявили настоящую войну: бруцеллез, лептоспироз, лейкоз КРС, КЧС, АЧС, болезнь Ньюкасла и многие другие представляют сбой реальную угрозу дальнейшего развития сельского хозяйства в стране. А в условиях войны нужна дееспособная, современная, мощная ветеринарная служба!

Россия присоединяется к ВТО. Последствия присоединения с точки зрения обеспечения биологической, пищевой и продовольственной безопасности еще не просчитаны. Но точно известно, что соглашения по санитарным и фитосанитарным мерам, действующие в рамках ВТО, негативно повлияют на механизмы обеспечения безопасности и защиты от внешних угроз, ограничив возможности ветеринарной службы.

Принципы ВТО, ослабляющие инструментарий российской ветслужбы:

- принцип недискриминации: к зарубежным производителям, вне зависимости от того, в какой стране они находятся, должны применяться одинаковые ввозные требования и одинаковые (либо эквивалентные) ветеринарные меры;

- принцип эквивалентности: в законодательстве и практике правоприменения должны быть нормы и методы, позволяющие предъявлять либо использовать как конкретные требования и меры, которые прямо указаны в российской нормативной правовой системе (или в аналогичной системе Таможенного союза), так и меры, отличающиеся от них, но дающие такой же уровень безопасности (эпизоотической или пищевой);

- принцип научной обоснованности принимаемых ветеринарных мер: что любая ветеринарная мера (требования, ограничения, программы контроля, мониторинга и т.д.) должна быть научно обоснована;

- принцип достаточности: принимаемые меры, выражающиеся в ограничениях поднадзорных товаров для международной торговли, должны использоваться лишь в той степени, которая необходима для предотвращения вреда здоровью и жизни людей, животных и растений.

Африканская чума свиней

В 2007–2009 гг. африканская чума свиней (АЧС) расценивалась как экзотическая (обычно отсутствующая и изредка появляющаяся в виде изолированных немногочисленных очагов) для Российской Федерации болезнь.

В 2010 г. АЧС, по признанным Международным Эпизоотическим Бюро (МЭБ) стандартам, должна расцениваться уже как эндемическая (постоянно присутствующая на территории страны) для Российской Федерации.

В 2011 г. было выявлено 9 инфицированных объектов и 51 неблагополучный пункт.

По оценке Россельхознадзора, прямой экономический ущерб от АЧС (изъятие животных, затраты на карантинные мероприятия и др.) в период 2007–2011 гг. составил около 3 млрд руб.

Расширение полномочий Россельхознадзора и принципы работы ветеринарной службы

Даже многократное увеличение производства и существенное сокращение доли импорта не гарантирует достижения целей Доктрины продовольственной безопасности без усиления государственной ветеринарной службы и возвращения ряда ключевых полномочий на федеральный уровень.

На прошедшем в г. Тамбове 31 января 2012 г. совещании по развитию животноводства Владимир Путин, глава Правительства РФ, заявил: «В конце концов, если есть чума свиней, то она везде одинаковая, а не по регионам. Мы сегодня говорим о том, чтобы передать на уровень регионов отдельные функции. Но если отрасль считает, что нужно, наоборот, концентрировать полномочия, можно было бы на первом этапе подумать об определенном расширении полномочий этой федеральной службы» (ИА «Интерфакс»).

Работа эффективной ветслужбы должна базироваться на единстве, самостоятельности, независимости, компетентности, достаточных законодательных полномочиях, материально-технической и кадровой обеспеченности.

Правильный подход – это максимум надзорных полномочий на федеральный уровень и максимум услуг на уровень субъектов РФ и в частную практику.

Главный государственный ветеринарный инспектор Российской Федерации Н. А. Власов считает: «Уменьшение нагрузки на производителя должно достигаться совершенствованием системы (технологии) надзора, а не разграничением сфер надзора. Именно по такому пути должен идти процесс реформирования госветслужбы».

Изменения нормативно-правовой базы в сфере ветеринарии

Для успешного реформирования необходимо изменить ряд действующих нормативно-правовых актов.

Прежде всего, надо принять новую редакцию Федерального закона «О ветеринарии». В настоящий момент проект закона находится на доработке в Минсельхозе России и в ближайшее время планируется к внесению на рассмотрение в Правительстве России.

Свод ветеринарных правил будет подготовлен в течение года после принятия закона «О ветеринарии» в новой редакции.

Проект поправок в Кодекс об административных правонарушениях находится на доработке в Минсельхозе России. Данными поправками планируется существенно повысить уровень финансовой ответственности всех без исключения лиц, в том числе:

- за нарушения ограничений, установленных в решении о введении карантина;

- за сокрытие сведений о случаях обнаружения заразных болезней животных;

- за нарушения ветеринарно-санитарных правил перевозки или убоя животных либо правил переработки, хранения или реализации продуктов животноводства.

В течение этого года будет дорабатываться Государственная программа развития АПК на 2013–2020 гг., в которой учтена необходимость усиления ветеринарной службы, повышения качества лабораторного комплекса и противодействия распространению болезней.

В настоящий момент Минэкономразвития проводит процедуру публичных консультаций по оценке регулирующего воздействия приказа № 422 Минсельхоза России, определяющего порядок выдачи ветеринарных сопроводительных документов. При Минэкономразвития создана рабочая группа экспертов для анализа документа и подготовки предложений по внесению в него изменений.

Изменения в нормативной базе должны привести к сокращению необоснованных и избыточных требований, подтверждающих качество и безопасность продукции.

Так, принятый недавно ТР ТС «О безопасности пищевой продукции» устанавливает новый принцип: «один продукт – один документ». В этом техническом регламенте однозначно говорится о том, что для подтверждения качества готовой переработанной продукции достаточно будет только декларации, а для продукции не прошедшей переработку – только ветеринарного сертификата.

Действующие в настоящее время Единые ветеринарные требования ТС, скорее всего, будут также изменяться и дополняться с учетом присоединения России к ВТО.

Что нового?

Кратко рассмотрим принципиальные нововведения, которые планируется рассмотреть в проекте новой редакции закона «О ветеринарии».

Изменение определения государственного ветеринарного надзора. Законопроект определяет, что государственный ветеринарный надзор – это деятельность государственных ветеринарных инспекторов, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений гражданами и организациями требований настоящего Федерального закона и принятых в соответствии с ним нормативных правовых актов, а также, в случаях, установленных федеральными законами, санитарных правил, посредством организации и проведения проверок граждан и организаций.

Исполнение ветеринарного контроля. В отличие от надзора, деятельность по контролю конкретных объектов – поднадзорной продукции – в ряде случаев может осуществляться частными ветеринарными экспертами.

Такой подход позволит исключить монополию государственной ветеринарной службы. Рынок животноводства и переработки будет обеспечен достаточным объемом ветеринарных специалистов, за счет формирования конкурентного рынка негосударственных ветеринарных экспертов. Ветеринарные специалисты будут расти профессионально вместе с развитием животноводства и переработки (в отличие от настоящего момента, когда в отрасли создается искусственный дефицит ветеринарных кадров).

Главный государственный ветеринарный инспектор (ГГВИ). Вопросы обеспечения безопасности (биологической, пищевой, продовольственной) требуют единообразных подходов и командной вертикали. Ветеринарные инспекторы на местах подчиняются ГГВИ районов. Те в свою очередь подчиняются ГГВИ субъектов РФ, которые подчиняются единому центральному органу, руководителем которого является главный государственный ветеринарный инспектор Российской Федерации (рис. 2).

Рис. 2. Командная вертикаль Госветслужбы после реформирования

Порядок работы ветеринарных экспертов. Если ветеринарно-санитарная экспертиза проводится государственными ветеринарными экспертами в рамках надзора, то она осуществляется бесплатно. Платные государственные услуги должны остаться, но тариф на эти услуги должен устанавливаться единообразно на федеральном уровне. Это даст возможность конкурировать государственным и частным ветеринарным экспертам по ценам на услуги и ликвидирует необъяснимую логикой разницу в расценках, например, на экспертизу в разных регионах (сейчас клиническая стоимость осмотра животного, например, в Московской обл. – 3 руб. за голову, а в Ленинградской обл. – 118 руб).

Ветеринарный эксперт (ВЭ) должен иметь ветеринарное образование, может быть государственным служащим или частнопрактикующим специалистом, который должен быть аккредитован. Аккредитация должны предусматривать проверку знаний и умений эксперта, необходимых для осуществления им тех функций, для исполнения которых он аккредитован и постоянный надзор за правомерностью их исполнения.

Полномочия ВЭ – контрольные мероприятия под надзором госветслужбы. ВЭ вправе осуществлять проведение ветеринарной экспертизы (возмездная) и ветеринарной сертификации (безвозмездная).

ВЭ несут солидарную ответственность за качество и безопасность вместе с владельцем партии продукции.

Государственная информационная система

Законопроект «О ветеринарии» устанавливает, что ветеринарный сертификат оформляется в государственной информационной системе (ГИС).

ГИС включает в себя ряд модулей (некоторые уже действуют в системе Россельхознадзора):

Цербер (на стадии разработки) – система контроля и учета юридически значимых действий в области ветеринарного и фитосанитарного надзора;

Аргус – действующая система автоматизации выдачи разрешений на ввоз/вывоз и транзит. По данным Россельхознадзора, только за 2011 г. учтено более 300 тыс. фактов прохождения грузов через границу РФ, оформлено более 38 тыс. разрешений и отказов. Зарегистрировано более 34 тыс. хозяйствующих субъектов;

Веста – информационно-аналитический комплекс, обслуживающий сеть ветеринарных лабораторий;

Гермес – автоматизация лицензирования фармацевтической деятельности и производства лекарственных средств;

Меркурий (внедрена в 2009 г.) – предназначена для электронной ветеринарной сертификации поднадзорных госветнадзору грузов, отслеживания пути их перемещения (трассировка) по территории РФ.

Национальная система прослеживаемости на основе ГИС «Меркурий»

Государственная информационная система (ГИС) «Меркурий» – аналог европейской системы TR@CES. Сертификация продукции проводится в точках перехода «животное–туша–фарш–сосиска». Перемещение животных и продукции может происходить только по решению ветеринарных экспертов (рис.3).

Рис. 3. Схема учета и регистрации деятельности через ГИС

Ветеринарная сертификация должна обеспечивать прослеживаемость происхождения и перемещения животных, продукции животного происхождения, кормов и кормовых добавок, отходов животноводства и биологических отходов от момента их получения или ввоза на территорию РФ до момента реализации конечному потребителю или вывоза с территории РФ, или уничтожения либо утилизации.

Технические регламенты Таможенного союза в сфере производства и оборота пищевой продукции также предусматривают, что пищевая продукция, находящаяся в производстве и обращении, в т.ч. продовольственное сырье, должна сопровождаться документами, обеспечивающими прослеживаемость данной продукции.

Только за 2011 г. с помощью системы Меркурий оформлено более 180 тыс. ветеринарных сертификатов. Работа системы показала, что процедура может быть бесплатной, быстрой, без бумажных носителей – нужен только уникальный идентификационный номер, который может быть внесен в товарно-транспортную накладную. Система является реальной основой для внедрения прослеживаемости.

Проект есть, но в нем нет главного

Уменьшение нагрузки на производителя, должно достигаться совершенствованием системы (технологии) надзора, а не стремлением разграничить сферы надзора.

Несмотря на то, что новый проект закона »О ветеринарии» решает многие накопившиеся проблемы, в нем опять не предусмотрено единство и усиление ветеринарной службы. Тревога за отрасль, понимание, к каким тяжелым последствиям для экономики и безопасности всей страны может привести неэффективный ветеринарный контроль, руководители ряда ведущих отраслевых и профессиональных ассоциаций и союзов объединились в конце 2010 г. в Межотраслевой экспертный совет по ветеринарии.

От лица этого объединения лидеры руководителей отраслевых объединений в открытом письме первому заместителю председателя Правительства Российской Федерации В. А. Зубкову выразили свою позицию о реформировании государственной ветеринарной службы:

«…исходя из международного и советского опыта, мы придерживаемся позиции, что единственно верным и окончательным решением большинства накопившихся в отечественной ветеринарии острых вопросов является воссоздание единой государственной ветеринарной службы за счет признания всех без исключения полномочий федеральными и формирования единой федеральной структуры государственной ветеринарной службы, не разделенной между уровнями государственной власти или ведомствами».

Резюмируя вышесказанное, необходимо подчеркнуть, что реформирование системы государственной ветеринарной службы должно быть направлено на усиление и единство. Процесс восстановления дееспособной ветеринарной службы должен быть хорошо продуман, проходить поэтапно и комплексно, чтобы ни на минуту не ослаблять контроль по всей цепочке от поля до прилавка. Но самое главное, процесс должен проходить под наблюдением и с участием специалистов АПК.