Сравнение пищевого законодательства ЕС и СНГ и правил ВТО

В данной работе рассматриваются особенности правил ВТО, касающихся производства и продажи пищевых продуктов, а также приводится сравнительный анализ пищевого законодательства ЕС и стран-членов СНГ.

ТБТ и СФС

На международном уровне основными соглашениями, которые определяют правила регулирования государствами безопасности пищевых продуктов и информирования потребителей об их свойствах, являются соглашения ТБТ и СФС Всемирной Торговой Организации.

СФС – соглашение по применению санитарных и фитосанитарных мероприятий. Данные мероприятия введены для обеспечения безопасности продуктов питания и устанавливаются, как правило, тремя международными организациями: Комиссией Codex Alimentarius – для пищевых продуктов, Международной конвенцией по защите растений – для растений и Международным эпизоотическим бюро – для животных и продуктов животного происхождения. Инструментами СФС могут быть самые разные, но, как правило, это законодательные акты.

ТБТ – соглашение по техническим барьерам в торговле, определяющее условия применения добровольных стандартов, обязательных к исполнению технических регламентов и процедур сертификации.

Соглашение СФС призвано регулировать только вопросы безопасности продуктов питания, здоровья растений и животных, которые используются в качестве сырья для производства этих продуктов. В этом соглашении такое название законодательного акта как «технический регламент», не встречается. В основном ТБТ применяется для регулирования технической продукции. Что же касается продовольствия, то ТБТ используют только для регулирования вопросов информирования потребителей о свойствах продуктов питания (в том числе – маркировки), а также безопасности упаковки.

По сравнению с ТБТ, которое позволяет регулировать разными способами широкий спектр товаров, СФС имеет очень жесткие правила по научному обоснованию требований к безопасности пищевых продуктов.

Особенности регулирования рынка в ЕС

Показательным в применении положений соглашений СФС и ТБТ является Евросоюз, в котором отличие государственного регулирования продовольственного рынка от технического заключается в следующем:

1.      Установление норм и правил для продуктов питания осуществляется, как правило, на основе научных доказательств. Для непищевой продукции нормы и правила могут быть определены с учетом разнообразных целей государственной политики. В том числе, целью может быть достижение приемлемого уровня национальной безопасности или более «техническая» задача – электромагнитная совместимость.

2.      Как правило, требования к пищевым продуктам определяются в горизонтальных законодательных актах, к непищевым – в формате технических регламентов. При этом используются добровольные стандарты как механизм выполнения обязательных требований этих регламентов.

3.      Самыми распространенными видами законодательных актов в ЕС являются директивы и регламенты. Причем, если директива обозначает только основные цели, которые должны быть достигнуты государством – членом ЕС, то регламент является документом прямого действия, определяющим все цели и механизмы их реализации, и не требующим принятия дополнительных актов. Практически все документы, регулирующие техническую продукцию, имеют формат директивы. А что касается продуктов питания, то тут ситуация прямо противоположна – наметилась четкая тенденция к переходу от директив к регламентам.

4.      В Евросоюзе для пищевой продукции в рамках государственного регулирования не применяются процедуры подтверждения соответствия (в том числе, сертификация и декларирование соответствия). Также не применяются процедуры идентификации, которые предусмотрены в некоторых странах СНГ и очень похожи по своей сути на сертификацию.

5.      Системы государственного контроля для технической и продовольственной продукции также полностью разделены в ЕС. Причем, если контроль технической продукции почти полностью сфокусирован на рынке, то контроль пищевых продуктов осуществляется на все этапах их «жизненного цикла» с особым вниманием на стадию производства.

Контроль – это управление

Государственное регулирование пищевой продукции в развитых странах мира перешло из разряда технической задачи в управленческую. Если раньше считалось, что для защиты здоровья потребителя достаточно установить критерии безопасности, а потом их проверить, то сейчас многим стало понятно, что проблема намного сложнее, и решать ее надо, также используя более сложные механизмы. Необходимо четко устанавливать процедуры, по которым государство определяет требования к безопасности.

Кроме этого, государство должно достаточно детально определять процедуры государственного контроля и требования к контролирующим органам. Одним из приоритетов в данном направлении является внедрение в этих органах систем менеджмента качества, основой которых является стандарт ISO 9000.

«Вертикальные» нормативы – тупиковый путь?

В странах СНГ существует или разрабатывается большое количество законодательных актов на отдельные виды продукции: молоко, мясо, рыбу и т. д. – так называемых «вертикальных» нормативных документов. Евросоюз, напротив, отказался от такой практики, считая ее тупиковой. Документы, принимаемые ЕС для регулирования безопасности пищевой продукции, становятся все более «горизонтальными» – все меньшее количество нормативно-правовых актов регулирует отдельные виды продукции.

Как правило, в каждом техническом регламенте, действующем или разрабатываемом на территории стран СНГ, есть гигиенические требования к отдельным пищевым продуктам и процессам переработки. Евросоюз отрегулировал эти требования двумя регламентами. Первый – № 852, принятый в 2004 г, описывает общие требования к гигиене продуктов питания, второй – № 854, также принятый в 2004 г. – устанавливает дополнительные требования ко всем продуктам животного происхождения.

В ЕС горизонтальные документы достаточно подробно определяют требования к целому классу аспектов безопасности, в частности – к загрязнителям или опасным микроорганизмам. Один из примеров – регламент № 2073, 2005 г., «О микробиологических критериях для пищевых продуктов», в котором обозначены практически все микробиологические требования, относящиеся ко всем пищевым продуктам.

Отставание во времени – отставание в качестве

Государства бывшего советского пространства значительно отстают от ЕС в принятии нормативно-правовых актов в сфере обеспечения безопасности продуктов питания и информирования потребителей об их свойствах, а также довольно часто повторяют его ошибки. Например, в 2008 г. на Украине был подготовлен проект Техрегламента для молока и молочной продукции, который был частично гармонизирован с директивой ЕС от 1992 г. на данный продукт. При этом ко времени создания проекта технического регламента прошло уже несколько лет с тех пор, как эту директиву ЕС отменили.

В странах СНГ до сих пор действует значительное количество стандартов, которые остались со времен СССР, причем многие из них являются обязательными. В Евросоюзе, напротив, стандарты, за редким исключением, являются добровольными. Только указание в законодательном акте на определенный стандарт или его часть переводит этот документ в ранг обязательного для исполнения. Например, в регламенте ЕС № 882 от 2004 г., регулирующем вопросы контроля пищевой продукции, сказано, что результаты для целей официального контроля имеет право выдавать только лаборатория, аккредитованная в соответствии со стандартом ЕС, являющимся аналогом международного документа ISO 17025.

Один на всех или всем по одному?

Стандартный техрегламент, применяемый для пищевой продукции в странах СНГ, как правило, содержит определения десятков типов продуктов, на которые распространяется действие документа. ЕС не дает определение каждому виду и даже подвиду пищевых продуктов, так как при сегодняшнем разнообразии ассортимента это просто нереально, да и бессмысленно.

Евросоюз с населением более 450 млн человек регистрирует только около 10 новых продуктов ежегодно, все остальные просто выпускаются на рынок. Такой подход является обоснованным в силу того, что, как правило, новые для рынка продукты не являются новыми с точки зрения влияния этих продуктов на здоровье потребителей. Ведь для того, чтобы разработать совершенно новый в этом понимании продукт, например, ГМО, необходимы колоссальные затраты средств и времени, что могут себе позволить только несколько десятков компаний во всем мире.

Контроль – по регламенту

Основным документом, устанавливающим практически все требования к информации о свойствах пищевых продуктов, которая должна быть донесена потребителю (в том числе – к маркировке), является Директива № 13 от 2000 г. Правда, вскоре этот документ будет заменен. Новый регламент ЕС 1169/2011 с декабря 2014 г. будет регулировать вопросы информирования потребителей о свойствах пищевых продуктов.

В разных нормативно-правовых актах стран СНГ прописываются отдельные процедуры госконтроля. В Евросоюзе все вопросы государственного контроля регулируются регламентами № 882 от 2004 г. – общим для всех продуктов питания, и № 854 от 2004 г. – специфическом для продукции животного происхождения. Что касается ответственности операторов рынка, то в Европейском Союзе законодательство не гармонизировано – каждая страна устанавливает свои правила.

Не в количестве сила

В странах СНГ, как правило, существует большое количество контролирующих органов. Они не только не координируют свои действия, но часто даже конкурируют друг с другом. Если же обратиться к практике ЕС, то несколько кризисов, таких как, например, с коровьим бешенством, заставили пересмотреть всю политику в области установления механизмов контроля. И сейчас в ЕС идет речь не только о координации деятельности надзорных органов, а об их интеграции и/или создании единой контролирующей организации.

В регламенте ЕС №882 от 2004 г. более половины всех требований посвящено именно контролирующим, а не контролируемым организациям. Причем, значительная их часть – это процедурные моменты. Безусловно, переход от практики установления норм к установлению процедур крайне сложный процесс – он требует изменения ментальности людей. Те, кто столкнулся с внедрением систем управления качеством на предприятиях, понимают, как это непросто сделать даже в рамках отдельной компании – не то, что в масштабах страны. Но, как показал опыт развитых стран мира, решение этой задачи является необходимым условием создания эффективной и результативной системы государственного регулирования безопасности продуктов питания, а также проблем информирования потребителей об их свойствах.